L’esproprio per pubblica utilità viene definito “un trasferimento coattivo di un bene o di un diritto da un soggetto (l’espropriato) ad un altro (l’espropriante) per motivi di interesse generale”.

Si parla infatti di esproprio per pubblica utilità quando si presenta la necessità di realizzare opere pubbliche o di pubblica utilità (o di pubblico interesse).

Ai sensi del combinato disposto dell’art. 3 e dell’art. 6 del D.P.R. 327/2001, la figura dell’espropriante, quale parte attiva dell’espropriazio­ne, è caratterizzata dall’individuazione in capo alla stessa di tre qualità e cioè non solo come promotore e beneficiario dell’esproprio bensì anche, e soprattutto, come autorità amministrativa (espressione di solito, ma non completamente, coincidente con quella di ente pubblico) competen­te (cioè titolare e attributaria istituzionalmente) per la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità e che, in quanto tale, è competente anche all’emanazione degli atti e dei provvedimenti (decreti, ordinanze, determinazione, etc.) che si rendono necessari nel procedimento espro­priativo.

Ogni soggetto espropriante è, perciò, in via ordinaria e salvo le eccezioni previste dalla legge, promotore, beneficiario e titolare del potere espropriativo e ciò riguarda tutti i soggetti pubblici.

Chi sono, per legge, i titolari del potere espropriativo?

Sotto il profilo più rilevante, vale a dire quello del potere espropriativo, si rileva, quindi, che non solo lo Stato e gli enti territoriali e locali pos­sono dirsi autorità espropriante bensì anche, ad esempio, una Azienda ospedaliera (o anche una A.S.L.) che detiene così per legge i relativi poteri diretti d’esproprio per le opere di sua competenza e può emanare i decreti d’esproprio: così, Cons. Stato, V, 21 gennaio 2011, n. 413. Oppure, anche un ente pubblico economico – es. Consorzio A.S.I. – è stato individuato come autorità titolare del potere d’esproprio (cfr. TAR Puglia, Lecce, I, 10 giugno 2005 n. 3308 e Cons. Stato, V, 27 ottobre 2011, n. 5777). Altre figure che rivestono tale qualità e tali poteri sono le società pubbliche di progetto, i Consorzi di Comuni, le Università, gli Enti Parco, i Consorzi di Bonifica etc.

Una particolarità si rinviene, al riguardo, in materia di gestione risorse idriche per le quali il decreto legge 133/2014 (c.d. “Sblocca Italia” conv. con modificazioni dalla L. 11 novembre 2014, n. 164) ha inserito nel Testo Unico ambientale (D.Lgs. 152/2006) un nuovo articolo 158-bis in relazione ai progetti degli interventi previsti nei piani d’ambito, il cui terzo comma stabilisce che autorità espropriante è l’ente di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali (e non, quindi, i soggetti gestori, ai quali può, invece, essere delegato l’esercizio dei poteri espropriativi).

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Anche i privati possono essere titolari dei poteri espropriativi?

Si segnala che la qualità di “autorità espropriante” (e quindi di titolare del potere di emettere decreti, ordinanze, etc.) deve derivare, anche per un soggetto privato, da una norma di legge (cfr. TAR Sardegna, I, 29 no­vembre 2010, n. 2607) con la possibilità che, così come per ogni autorità, tale soggetto “privato” individuato da una legge ha facoltà di delegare l’esercizio dei propri poteri in tutto o in parte,

La disposizione dell’art. 3, comma 1, cit. prevede, infatti, che anche un soggetto “privato” possa essere autorità espropriante e titolare del potere espropriativo (oltre ad essere promotore e beneficiario) in base – come detto – ad una norma di legge.

Esproprio e accesso ai fondi: le finalità dell’accesso ai fondi per operazioni plani­metriche e preparatorie

La nuova disciplina oggi è più ampia, rispetto al passato, poiché riguarda non solo le operazioni planimetriche e quelle che vengono, in senso lato, definite operazioni preparatorie del progetto o del piano urbanistico (o “lavori preparatorii”, come si diceva nella precedente nor­mativa della legge fondamentale), senza che la norma proibisca – anzi prefigurando indirettamente – la possibilità di redigere lo stato di consistenza, utile agli effetti dell’art. 32, comma 2, che esclude dall’indennità quegli interventi (costruzioni, piantagioni, migliorie etc.) che siano stati effettuati, allo scopo di conseguire una maggiore indennità, dopo la comunicazione dell’avvio del procedimento diretto alla pubblica utilità.

Come a dire, a tale momento dell’avvio del procedimento è necessario avere conoscenza di ciò che si trova sulle aree previste e destinate all’e­spropriazione e, pertanto, lo stato di consistenza avrebbe una ragione giustificativa ulteriore in sede di accesso.

L’accesso è possibile anche per le operazioni concernenti ricerche ar­cheologiche, bonifica ordigni bellici, bonifica siti inquinati.

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Esproprio e accesso ai fondi: chi è l’autorità competente ad emanare i provvedimenti d’ac­cesso?

In via ordinaria, è il titolare dell’Ufficio Espropri ad assumere i provvedimenti in questione. È prevista invece la competenza:

  1. del Prefetto (cfr. art. 52-septies U.) per le infrastrutture lineari ener­getiche (gasdotti, metanodotti, etc.) e in tal caso, per un numero di soggetti interessati superiore a venti, non si effettuano comunicazioni e notificazioni dirette – né iniziali né successive – agli interessati in quanto le stesse sono sostituite dalle pubblicazioni all’Albo Pretorio dei Comuni interessati;
  2. dell’Ingegnere Capo del Genio Civile (ex art. 110 R.D. 1775/1933 ri­chiamato dall’art. 52-septies U. Espropri) per i progetti “di impianti di condutture elettriche” (in cosa si differenziano tali impianti dal­le infrastrutture lineari energetiche – per energia elettrica e cioè gli elettrodotti – non è dato sapere per cui il richiamo all’art. 110 T.U., 1775/1933 potrebbe ritenersi inconferente).

Esproprio e accesso ai fondi: chi sono i tecnici abilitati ad eseguire le operazioni?

Si può rilevare l’ampliamento della garanzia afferente la qualità e il numero dei soggetti chiamati ad eseguire le operazioni in parola. Men­tre l’articolo 7 legge 2359/1865 faceva esplicito riferimento ad ingegneri, architetti e periti, ossia a soggetti che avevano una specifica competenza professionale, confortata dall’iscrizione nell’Albo professionale di categoria (ciò che può rimanere valido), nel nuovo Testo Unico si amplia il novero di tali soggetti con il generico riferimento ai “tecnici”.

Resta inteso, naturalmente, che gli stessi debbano avere l’adeguata competenza professionale richiesta dalle attività che sono chiamati a svolgere. Non appare, invece, necessaria una qualificazione particolare per i soggetti che dovranno porre in essere operazioni di servizio per i tecnici chiamati ad effettuare le operazioni autorizzate (come, ad esempio, gli autisti dei mezzi d’opera eventualmente utilizzati).

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Il sistema per il calcolo dell’indennità di esproprio delle aree agricole non edificabili, così come contenuto nel Testo unico degli espropri (comma 1 e 2, art. 40 del d.P.R. 327/2011) è illegittimo. Ad affermarlo è la recente sentenza n. 181 del 7 giugno 2011 è la Corte Costituzionale. Secondo i giudici costituzionali, infatti, le norme oggetto della pronuncia contrastano con il comma 1 dell’art. 117 della Costituzione e, pure se in via indiretta, con la Convezione europea dei Diritti dell’Uomo.

La disciplina attualmente in vigore per il criterio del calcolo dell’indennità di esproprio delle aree non edificabili prevede l’utilizzo del valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltivazione. Se l’area espropriata è compresa in un centro edificato, invece, occorre adottare il valore della coltura più redditizia presente nella regione agraria di appartenenza dell’area da espropriare.

Ebbene, i giudici della Consulta, ricordando la costante giurisprudenza che afferma come: “L’indennizzo assicurato all’espropriato, se non deve costituire una integrale riparazione per la perdita subita,  non può essere, tuttavia, fissato in una misura irrisoria o meramente simbolica, ma deve rappresentare un serio ristoro” (1)

E ancora, nella sentenza si legge che per la determinazione dell’indennizzo si deve fare riferimento al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge.
Solo in tal modo”, concludono i giudici “può assicurarsi la congruità del ristoro spettante all’espropriato ed evitare che esso sia meramente apparente o irrisorio rispetto al valore del bene”.

Queste affermazioni dei giudici della Consulta riguardano anche i suoli agricoli e quelli non suscettibili di classificazione edificatoria poiché la Corte europea dei Diritti dell’Uomo tutela la proprietà in generale senza operare distinzioni fra tipologie di beni.
In conclusione, quindi anche se l’area è a destinazione agricola e non edificabile, l’indennità deve porsi in rapporto ragionevole con il valore di mercato così da garantire un giusto equilibrio fra l’interesse generale e la tutela della proprietà privata.

Il nuovo criterio di calcolo auspicato dalla Consulta non dovrà portare a una indennità commisurata integralmente al valore di mercato, ma dovrà comunque prendere quest’ultimo come termine di riferimento con eventuali meccanismi di correzione.

Testo integrale della sentenza Corte Costituzionale n. 181 del 7 giugno 2011

Note
1. Tra le sentenze della Corte Costituzionale richiamate si citano la n. 173/1991, la n. 1022/1988; la n. 355/1985, la n. 223/1983 e la n. 5/1980.