Valore legale del titolo di studio, l’analisi del Centro studi CNI

A cura del Centro studi del CNI è stato recentemente pubblicato online lo studio dal titolo L’abolizione del valore legale del titolo di studio – Inquadramento e possibili prospettive.
Nel documento si analizzano le origini e la portata del “valore legale” dei titoli di studio nel nostro ordinamento e si esplorano i possibili scenari connessi a una sua abrogazione, che aprirebbe all’introduzione anche nel nostro sistema di processo di accreditamento dei percorsi di studio propedeutici all’ammissione all’esame di abilitazione professionale.

Pubblichiamo la premessa e la sintesi del documento, a firma del Presidente del Consiglio direttivo del Centro studi, ing. Romeo La Pietra, invitando chi fosse interessato a scaricare la versione integrale, in formato pdf, dal sito www.centristudicni.it.

La questione dell’abolizione del valore legale del titolo di studio, ed in particolare di quelli rilasciati dalle Università, origina dalla constatazione che attualmente i percorsi di studio accademici sono alquanto disomogenei tra le diverse Facoltà e Università, pur determinando tutti il rilascio di titoli accademici che hanno lo stesso identico “valore legale”.
Occorre però intendersi sulla portata del “valore legale” del titolo di studio. Al titolo di studio, infatti, non è attribuito un valore legale in senso proprio – ferma restando la sua peculiare caratteristica di “qualifica accademica” –, ma esso configura piuttosto un requisito di legge per l’accesso a determinate professioni “protette”, così come ai concorsi pubblici.

Il riconoscimento del valore legale del titolo di studio è, infatti, esclusivamente funzionale alla regolamentazione dell’accesso all’esercizio delle professioni protette e alle “qualifiche funzionali del pubblico impiego”. Al di fuori di tali settori, non vi è alcun rilievo legale attribuibile al possesso di un determinato titolo di studio, dal momento che, ai fini dell’assunzione in aziende private, la (eventuale) selezione operata sui titoli degli aspiranti non è regolata da norme di legge, ma si basa sulle insindacabili valutazioni dei singoli datori di lavoro.
In definitiva, si può sostenere che, attualmente, l’ordinamento giuridico italiano riconosce valore legale al titolo di studio alla stregua di certificazione pubblica in ordine al possesso di una determinata formazione culturale (in senso lato), per effetto del suo rilascio da parte di università pubbliche o istituti privati a ciò autorizzati dalla legge. In altri termini, il titolo di studio è un certificato rilasciato “in nome della legge” dall’autorità accademica (o scolastica) competente nell’ambito dell’esercizio di una potestà pubblica. Quindi, il significato del “valore legale” del titolo di studio è – per così dire – tutto “interno” a tale procedimento: si attesta legalmente il compimento di un determinato corso di studi e nulla più.
Un diverso significato ha, invece, il valore legale attribuito al titolo di studio nell’ambito delle specifiche normative che regolano l’accesso alle professioni “protette” e ai concorsi pubblici. In questi casi, il possesso di un titolo di studio legalmente riconosciuto è, propriamente, un requisito necessario per essere ammessi ad esami di Stato il cui superamento è preordinato all’iscrizione ad Albi e Ordini professionali, nonché per l’accesso a determinate qualifiche funzionali all’interno della pubblica amministrazione.

Per ciò che riguarda l’accesso alle professioni ed in particolare alla professione di ingegnere si veda quanto statuito dall’art. 7, comma 1, del d.P.R. 5 giugno 2001, n. 328, secondo cui “i titoli universitari conseguiti al termine dei corsi di studio dello stesso livello, appartenenti alla stessa classe, hanno identico valore legale ai fini dell’ammissione agli esami di Stato, indipendentemente dallo specifico contenuto dei crediti formativi”.
La lettera della norma non lascia spazio a interpretazioni particolari: il valore legale dei titoli accademici rilasciati all’esito di percorsi formativi riconosciuti dall’ordinamento come aventi il medesimo livello e appartenenti alla medesima classe, ai fini della partecipazione dei laureati agli esami di Stato, è identico, e ciò “indipendentemente dallo specifico contenuto dei crediti formativi” previsti dai singoli corsi di laurea. Ciò significa, in altri termini, che, a prescindere dalla concreta formazione acquisita durante gli studi universitari, i candidati in possesso del medesimo titolo accademico sono posti sullo stesso piano per quanto concerne l’ammissione all’esame di Stato.
La questione dell’abolizione del valore legale del titolo di studio, inoltre, non è in alcun modo associabile alla tutela del titolo professionale.

Com’è noto, la disciplina del titolo professionale di ingegnere è stata profondamente innovata in seguito all’entrata in vigore del d.P.R. n. 328/2001, che ha istituito (art. 45, comma 1), nell’albo degli ingegneri, due sezioni distinte, la sezione A e la sezione B, ognuna delle quali risulta a sua volta ripartita nei settori “a) civile e ambientale; b) industriale; c) dell’informazione”. A differenza della disciplina precedentemente in vigore, quella attuale attribuisce in modo esplicito agli iscritti alle due sezioni i titoli professionali di ingegnere e ingegnere iunior. Con la nuova normativa, pertanto, l’assunzione del titolo professionale viene per la prima volta espressamente subordinata all’iscrizione all’albo.

È da notare che anche in Paesi (Gran Bretagna e Stati Uniti) ove al titolo di studio non è attribuito alcun valore legale, i titoli professionali sono invece riconosciuti e protetti per legge.
Le proposte di legge presentate nell’attuale legislatura aventi ad oggetto l’abolizione del valore legale del titolo di studio, sono finalizzate a far venir meno il valore di requisito dei titoli di studio esclusivamente per l’accesso ai pubblici concorsi, ma non per l’accesso all’esame di Stato per l’abilitazione allo svolgimento delle professioni regolamentate.

Difatti, la proposta di legge presentata alla Camera il 10 giugno 2008 su iniziativa dei Deputati Grimoldi, Allasia, Reguzzoni e Salvini (n. 1275), e riproposta sempre alla Camera nel medesimo testo il 12 gennaio 2009 su iniziativa del deputato Murgia (n. 2059), reca un unico articolo, dal seguente enunciato: “ai fini della partecipazione ai pubblici concorsi, non può trovare applicazione la previsione del requisito del titolo di studio avente valore legale”.

La loro eventuale approvazione non inciderebbe in alcun modo, dunque, nelle procedure di accesso alle professioni regolamentate, tra cui la professione di ingegnere.
Nella precedente legislatura, peraltro, era stata presentata una proposta di legge finalizzata all’abolizione “generalizzata” del valore legale del diploma di laurea. Si trattava della proposta di legge presentata al Senato (la n. 1252 del 17 gennaio 2007) su iniziativa dei Senatori Quagliarello, Asciutti, Alberti Casellati, Amato, Cantoni, Mauro e Sacconi, recante l’“Ordinamento del sistema universitario nazionale. Delega al Governo per l’abolizione del valore legale del diploma di laurea”.
Questa, muovendo dal presupposto che “le università sono accreditate sulla base delle norme della presente legge nonché della verifica periodica della qualità del servizio offerto e dell’adeguatezza dell’organizzazione assicurata” (art. 2, comma 2), prevedeva l’istituzione di un’Alta commissione per la qualità del sistema universitario (art. 3), non indipendente, ma nominata in parte qua dall’esecutivo, dalla conferenza dei Rettori e dalla conferenza dei Presidenti delle Regioni, e l’introduzione di un sistema di accreditamento per gli atenei pubblici e privati (art. 4). L’abolizione del valore legale dei titoli accademici era espressamente sancita all’art. 15, recante la delega legislativa al Governo per la disciplina di alcuni aspetti dell’ordinamento universitario, in conformità ad una serie di principi e criteri direttivi, tra cui l’“abrogazione delle disposizioni di legge in vigore che conferiscono valore legale al diploma di laurea e a tutti i diplomi universitari” (comma 2, lettera a).
Rispetto alle proposte di riforma attualmente all’esame del Parlamento, quest’ultima – ormai da considerarsi superata, a meno di eventuali riproposizioni nel corso della presente legislatura – si segnala per un approccio più organico, che disponeva l’abolizione generalizzata del valore legale del titolo di studio, estesa sia per l’accesso ai concorsi pubblici che per quello alle professioni regolamentate. Conseguente a tale abolizione, è, come la stessa proposta di legge prevedeva, l’istituzione di un sistema di accreditamento delle Università e/o dei singoli corsi di laurea.

La situazione all’estero
Simili sistemi di accreditamento sono operanti sia negli Stati Uniti, sia in Gran Bretagna, paesi ove ai titoli rilasciati dalle Università non è attribuito alcun valore “legale”.
In Gran Bretagna, è il Consiglio della Corona, tramite la Quality Assurance Agency, ad autorizzare le università al conferimento dei titoli accademici. L’Agenzia, istituita nel 1997, è un organismo indipendente, finanziato con contributi provenienti dalle università e dagli istituti di istruzione superiore, nonché attraverso contratti con i principali organismi di finanziamento dell’istruzione superiore. Ad essa spettano tutte le necessarie valutazioni di merito in
ordine al possesso, da parte delle università e dei singoli istituti di istruzione superiore, degli standard qualitativi stabiliti. Gli atenei e gli istituti sono soggetti a revisioni periodiche, per assicurare la qualità dei titoli di studio rilasciati e sono chiamati ad orientare i rispettivi programmi didattici secondo le esigenze e le indicazioni provenienti dal mercato del lavoro, dalle istituzioni pubbliche e dalle associazioni professionali.
Negli Stati Uniti il Dipartimento dell’Educazione (organo federale, sostanzialmente equivalente al nostro Ministero dell’istruzione), invece, non accredita direttamente gli istituti di istruzione o i rispettivi corsi e programmi, ma è tenuto per legge a pubblicare periodicamente un elenco di agenzie di accreditamento indipendenti (una sorta di accreditamento per l’accreditamento), individuate in base alla loro affidabilità, che si pongono quali autorità di riferimento per quanto riguarda la qualità dell’istruzione o della formazione fornita dagli istituti di istruzione superiore.
Più precisamente, le agenzie di accreditamento (accrediting agencies) sono associazioni private operanti in ambito statale o federale, cui è demandata l’elaborazione di criteri di valutazione degli istituti di istruzione e la successiva verifica in ordine al loro rispetto.
Esse devono soddisfare una serie di requisiti specifici per la loro attività (le procedure e i criteri per il riconoscimento delle agenzie di accreditamento sono pubblicati nel Federal Register) e presentare domanda al Dipartimento dell’Educazione. La domanda è soggetta al riesame da parte di una commissione indipendente sulla qualità e l’integrità istituzionale (National Advisory Committee on Institutional Quality and Integrity), che raccomanda al Segretario per l’Educazione l’eventuale riconoscimento della “patente” di agenzia di accreditamento.
Nel settore ingegneristico, un ruolo essenziale ai fini dell’accreditamento dei corsi universitari spetta all’ABET (Accreditation Board for Engineering and Technology). L’ABET ha iniziato la propria attività nel 1932 come Engineer’s Council for Professional Development (ECPD), con la missione di promuovere lo status della professione ingegneristica e di migliorare la qualità della formazione degli ingegneri. Dal 1980 ha preso la denominazione attuale e ha focalizzato i propri sforzi nell’accreditamento di programmi educativi, funzione per la quale ha ottenuto il riconoscimento del Dipartimento per l’educazione degli Stati Uniti.
Sia in Gran Bretagna che negli Stati Uniti, la frequenza di un corso di studi “accreditato” è requisito per l’accesso alla professione di ingegnere. In entrambi i Paesi, però, l’accesso a tale professione è comunque consentito anche a chi ha frequentato corsi di studi “non accreditati”, previo superamento di esami e prove di valutazione preliminari.
Stante le esperienze estere, quindi, l’abolizione del valore legale del titolo di studio quale requisito di accesso all’esame di Stato, implicherebbe molto probabilmente una ridefinizione e un ampliamento dei “poteri” degli Ordini professionali, che potrebbero essere coinvolti nella gestione delle procedure di accreditamento dei corsi di laurea attivati dalle Università italiane.
Va, comunque, ribadito che senza la preventiva abrogazione della previsione sancita all’art. 7, comma 1, del d.P.R. 5 giugno 2001, n. 328, secondo cui “i titoli universitari conseguiti al termine dei corsi di studio dello stesso livello, appartenenti alla stessa classe, hanno identico valore legale ai fini dell’ammissione agli esami di Stato, indipendentemente dallo specifico contenuto dei crediti formativi”, è impossibile immaginare l’introduzione di un sistema alternativo di valutazione dei titoli di studio – ai fini dell’accesso alla professione – basato sull’accreditamento delle università e/o dei corsi di laurea necessari per accedere all’esame di Stato.
L’abrogazione del valore legale del titolo di studio e la conseguente introduzione di un sistema di accreditamento delle Università e/o dei corsi di laurea potrebbe, in ultima analisi, contribuire a rafforzare l’opera di razionalizzazione dell’offerta formativa delle università italiane e migliorarne i livelli qualitativi, la cui disomogeneità è ormai acclarata.

D’altro canto, l’introduzione anche in Italia di un sistema di accreditamento rappresenterebbe il compimento di un percorso avviato da anni e che vede il modello anglosassone e quello continentale (italiano) avvicinarsi fino a diventare sostanzialmente comparabili.
In origine i due modelli erano profondamente diversi: quello continentale (italiano) si basava su un’offerta formativa limitata e concentrata in (relativamente) poche strutture accademiche statali o autorizzate, che rilasciavano titoli di studio cui era riconosciuto valore “legale”. Il sistema anglosassone, invece, era basato su un’offerta formativa molto ampia e disomogenea, nel quale peso considerevole e dominante avevano le strutture accademiche private, con attestati e diplomi rilasciati al compimento dei diversi percorsi formativi privi di qualsivoglia valenza legale. A partire dagli anni ’90 ed in particolare dalla riforma che ha introdotto la laurea di ciclo breve (“3+2”), la formazione accademica italiana ha visto il moltiplicarsi delle sedi universitarie (il numero delle facoltà di ingegneria è pressoché raddoppiato) e del numero di corsi di laurea, la cui evidente disomogeneità qualitativa è formalmente sanata dall’attribuzione “universale” del medesimo “valore legale” a tutti i titoli di studio rilasciati.
L’introduzione di un sistema di accreditamento in Italia avrebbe la stessa funzione di quella ricoperta nel modello anglosassone (dove è da tempo consolidato) ed ossia quello di ricondurre entro ambiti omogenei i molteplici percorsi formativi attivati, “tarandoli” secondo le esigenze del sistema economico e professionale, nonché della pubblica amministrazione.
Al fine di fornire ulteriori elementi di conoscenza e riflessione, in un prossimo documento del Centro studi saranno analizzati con maggiore dettaglio i diversi modelli di accreditamento adottati nei principali paesi e applicati alla formazione accademica, con il coinvolgimento degli Ordini e delle associazioni professionali.

L’abolizione del valore legale del titolo di studio – Inquadramento e possibili prospettive (versione integrale a cura del Centro studi del CNI)

Articolo di Romeo La Pietra
Fonte Centro studi CNI


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