Pianificazione e governo del territorio: la rassegnazione dei professionisti

Un’atmosfera di rassegnazione o, ancor più, di cupo pessimismo caratterizza i recenti incontri pubblici in tema di pianificazione e di gestione del territorio.. L’assenza (a tutti i livelli istituzionali) di capacità amministrativa ed operativa, in una perenne oscillazione tra un approccio minimalista ed una sovrapproduzione disordinata di regole e norme, è il segnale di una fase regressiva che investe al contempo attività politica, ricerca territoriale e capacità progettuale. Queste considerazioni erano emerse dagli esiti di due recenti incontri, il convegno per il quarantennale della relazione “De Marchi” (dicembre 2010) e quello per i cinquant’anni dall’istituzione dell’Associazione per i centri storico-artistici. In entrambe queste occasioni, i convenuti avevano amaramente concluso come da decenni si trovino a ripetere e scrivere sempre le stesse esortazioni: segno, questo, di una sicura sordità istituzionale ma anche una inconsapevole ammissione da parte degli studiosi di come il loro contributo culturale sia stato poco capace di confrontarsi con i meccanismi reali delle trasformazioni territoriali (leggi anche Riparte la proliferazione normativa: il progetto di legge sul controllo del settore edilizio della Emilia-Romagna).

Questo doppio binario di riflessione (dinamica delle scelte pubbliche e ruolo della ricerca territoriale)  è stato al centro di un convegno  organizzato dal Politecnico di Milano il 15 aprile 2011 e centrato su due argomenti rilevanti: la recente approvazione (febbraio 2011) del Piano di governo del territorio della città di Milano (Pgt) ed il contributo culturale e di ricerca di Fausto Curti (docente dello stesso Politecnico), scomparso nell’autunno dell’anno passato.

Nel riportare una sintesi di alcune delle riflessioni emerse durante la giornata, si farà principalmente riferimento a quanto contenuto nell’intervento introduttivo di Pier Carlo Palermo (Politecnico di Milano), sul ruolo della ricerca, della produzione culturale in urbanistica, sulle relazioni di queste con la prassi politico-amministrativa, sulla rilevanza del sapere tecnico elaborato dagli urbanisti e sulla capacità che essi mostrano di confrontarsi criticamente con i processi reali intervento sul territorio. La riflessione su questi temi si pone come problema annoso per gli studi territoriali, divisi tra confusi eclettismi culturali ed irriflessive prestazioni para-professionali mascherate da attività di ricerca.

Molte delle energie profuse nel dibattito disciplinare e professionale in urbanistica si concentrano sui contenuti della dimensione strategica della pianificazione, sulla messa a punto di una competenza tecnico-normativa a supporto dell’attività di pianificazione, sulla attività di elaborazione e valutazione dei progetti di intervento. Questi argomenti sono stati tutti oggetto di approfondimento della ventennale ricerca universitaria di Curti: all’interno della relazione introduttiva al convegno, tutti questi temi sono stati richiamati come spunto per un insieme di considerazioni più ampie sugli esiti delle attuali politiche urbanistiche, mostrando come la pratica professionale ne abbia fornito una interpretazione riduttiva, alcune volte ineffettiva, spesso distorta:

1. la pianificazione strategica, a fronte delle sue virtuose enunciazioni, si risolve immancabilmente in verbosi documenti sull’eccellenza, l’efficienza, la competitività, sostenibilità e coesione dei sistemi territoriali; questi esercizi quasi mai riescono ad esprimere realismo critico, ad intercettare i processi reali e ad incidere sugli interessi concreti che guidano le trasformazioni urbane;

2. gli strumenti della regolazione urbanistica (fiscalità, perequazione, forme societarie variamente articolate) hanno intrapreso ben altre ed opposte direzioni rispetto agli auspicati orientamenti redistributivi che li qualificano, aumentando gli squilibri, rendendo opache le scelte pubbliche, promuovendo deresponsabilizzanti tecnicismi ed automatismi normativi;  la fiscalità locale (tema centrale nella ricerca di Curti) e la perequazione urbanistica, intesi come dispositivi per favorire l’equità delle trasformazioni urbane, hanno prodotto esiti molto lontani dagli intenti iniziali. Nel primo caso (la finanza locale), si sono intraprese direzioni del tutto opposte (per tutti, l’abolizione dell’Ici e i suoi effetti destabilizzanti); nel secondo (la perequazione) gli esiti sono stati quelli di una generalizzata distribuzione di indici di edificazione su tutte le aree, con successivi ed indifferenziati trasferimenti dei diritti e volumi tra un numero indefinito ed eterogeneo di comparti;

3. infine, si è assistito allo svuotamento contenutistico dei progetti urbani di trasformazione. La possibilità che attraverso di essi si potessero esprimere scelte esplicite sullo sviluppo delle città, capaci fare confrontare interessi e poteri con le responsabilità pubbliche e collettive nel quadro di un minimo schema (infrastrutturale ed ambientale) di scelte prioritarie di assetto del territorio, è andata del tutto elusa. Le forme di concorsuali, i portafogli di progetti, i piani operativi o gli accordi di programma quadro, se adottati senza una consapevole valutazione della rilevanza contestuale e degli effetti esterni, offrono soltanto finte cornici e garanzie esclusivamente procedurali di conformità. Questi elenchi di aree di trasformazione,  con le loro generiche scelte di assortimento funzionale, seguono una logica esclusivamente autorizzativa che insegue le singole occasioni e proposte di progetto e la mobilitazione degli attori economici più capaci, senza alcun riferimento riconoscibile ad una chiara strategia sui beni pubblici, con programmi e scelte politiche di fondo. 

In conclusione della sua relazione, Palermo afferma come nei contenuti del recente documento del Pgt milanese siano presenti gran parte delle distorsioni sopra richiamate: una iniezione esorbitante di aree di trasformazione e volumi edificatori (per un totale di dieci milioni di metri quadri di superficie utile) che uniscono alla insostenibilità (anche per la domanda di mercato) delle previsioni una totale mancanza di visione generale e di capacità selettiva sulle linee di sviluppo metropolitano. Questi comparti, per la gran parte coincidenti con scali ferroviari e aree dismesse da riconvertire, si presentano come un puro elenco di opportunità di trasformazione,  prive di disegno complessivo, di obiettivi, di previsioni di fattibilità e di una agenda politica (se non un incerto orizzonte temporale – cinque o trent’anni , non bene chiarito).
Si tratta di un fenomeno diverso dalla tradizionale prassi di sovradimensionamento dei Prg, ci troviamo ora di fronte ad un insieme tanto vasto ed indifferenziato di aree e progetti che andrà incontro, plausibilmente, ad una attuazione caso per caso o per inerzia. Manca, soprattutto, un necessario processo di valutazione delle esternalità generate sul complesso della compagine urbana da una logica che procede per interventi individuali, in assenza di qualunque coerenza con una armatura di infrastrutture ed opere pubbliche capaci di sostenere tali previsioni. Si valuta, infatti, che a Milano il deficit infrastrutturale necessiti di investimenti per circa dieci miliardi: evitare di assumere questo tema come riferimento prioritario per valutare la sostenibilità delle previsioni del Pgt è un atto irresponsabile.

Se la Lombardia piange, l’Emilia Romagna non ride
Se la produzione dei documenti di piano milanesi suscita le molte e giustificate perplessità sopra riportate, non sembra però che i contributi dell’alternativo modello emiliano-romagnolo offrano prospettive più confortanti. Nella sessione pomeridiana, che vedeva un diretto confronto tra figure del mondo imprenditoriale, pubblici amministratori e studiosi, si è avuto modo di riflettere sugli esiti di un processo di riforma legislativa ormai quindicennale, che continua a monopolizzare il dibattito prodotto all’interno dell’Istituto nazionale di urbanistica (Inu) e che ha prodotto l’attuale (verrebbe da dire insostenibile) proliferazione delle leggi regionali in materia di governo del territorio. La necessità di valutare i risultati dei modelli di piano urbanistico, che la cultura disciplinare ha prodotto dalla metà degli anni novanta e che sono alla base di alcune delle leggi regionali dell’ultima generazione, richiama ancora una volta il nodo fondamentale del confronto tra  contenuti del sapere tecnico elaborato dagli urbanisti e loro effettività su forme, processi e comportamenti reali.

Le ultime esperienze regionali di legislazione urbanistica, soprattutto la legge urbanistica dell’Emilia-Romagna, appaiono a molti esponenti della cultura disciplinare (interventi al convegno di Campos Venuti e Oliva) come un modello compiuto, coerente e virtuoso. L’articolazione in tre parti degli strumenti di piano (tra documento strutturale, operativo e regolativo) offre chiarezza al quadro vincolistico e di assetto (dimensione strutturale), trasparenza alle scelte di trasformazione basate su progetti maturi (dimensione operativa), certezza e flessibilità alle regole di intervento (regolamenti urbedilizi) – in tale prospettiva, si lamenta solo il mancato passaggio di una legge quadro nazionale, come atto conclusivo per risolvere i nodi disciplinari restanti.

A parere di chi scrive, il modello di piano che fa riferimento alla legge urbanistica della Regione Emilia-Romagna impone qualche considerazione più circospetta; esso produce, difatti, una inesauribile moltiplicazione delle norme, una dilatazione dei tempi di redazione degli strumenti ed una interpretazione sempre variabile perfino dei parametri tecnico-operativi di base (per non parlare dei regolamenti di settore). Il tutto si verifica senza che si ottengano gli auspicati requisiti di qualità, trasparenza e condivisione delle le scelte di trasformazione (basti vedere i discutibilissimi esiti delle recenti iniziative di trasformazione parmensi, bolognesi o di molte delle città romagnole più attive).

L’ apparato e le procedure formali degli ultimi strumenti regionali (rappresentato da ciclopici regolamenti urbanistici, da forme concorsuali con approssimative schede tecniche, da procedure autorizzative su cataloghi di aree, a seguito di generici protocolli d’intesa) non possono surrogare la discrezionalità e responsabilità della scelta politica. In definitiva, il piano operativo comunale della legge emiliana (Poc) fatica a sottrarsi alla già richiamata logica del caso per caso, con elenchi di interventi privi di un riferimento d’assetto, di priorità e di qualità progettuale; salta, infine, anche il legame con il decisore politico: il Poc non viene mai a coincidere con il mandato amministrativo: finora è quasi sempre stato approvato in extremis prima della fine del mandato e quindi lasciato in eredità alla giunta seguente (non diversamente da quanto avviene in Lombardia).

Rispetto a queste criticità,  una alternativa più prudente e sensibile emerge dalle riflessioni poste da Pier Carlo Palermo al termine del convegno. Tra un modello di pianificazione fortemente strutturato e farraginoso (come quello emiliano) ed un modello indeterminato nelle scelte e negli esiti (come quello lombardo), sarebbe forse più opportuno da parte dei tecnici e degli amministratori intraprendere una via di mezzo: uno schema minimo di impegni e scelte pubbliche, capace di restituire responsabilizzazione e chiarezza ai temi di assetto e sviluppo territoriale; a questo strumento (sostengono alcuni studiosi di diritto amministrativo) si potrebbe affiancare un apparato di regolazione normativa basato su una disciplina di compatibilità degli interventi, nel quale trovino posto quei pochi requisiti non trasgredibili di equità, tutela e cogenza. La capacità di offrire contributi in tale direzione, forse, potrebbe portare a restituire agli urbanisti competenze tecniche e capacità di giudizio critico.

di Luca Gullì – Università di Bologna

 

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