Codice appalti senza Fase di Identificazione dei Progetti: come ridare il giusto avvio ai progetti di lavori pubblici

L’obiettivo di questo articolo dell’ing. Angelo Bianchi PMP ®, Procurement Specialist è illustrare i problemi di controllo che sono generati, nei progetti di lavori pubblici italiani, dall’assenza nel nuovo Codice della strategica Fase di Identificazione.

Attraverso il confronto con le modalità di gestione del ciclo di progetto nei contratti finanziati con i fondi del budget generale dell’Unione Europea, l’Autore di questo articolo – che svolge l’attività di Public Procurement Specialist in progetti UE e internazionali – intende mostrare come l’introduzione della Fase di Identificazione nel nuovo codice consentirebbe di ottenere, attraverso un contenuto investimento, grandi benefici per l’efficacia e l’efficienza dei progetti pubblici.

Nel contesto dei progetti pubblici finanziati dagli organismi internazionali è prassi obbligatoria l’impiego nella Fase di Identificazione di un Team di pochi esperti (2-3), che operano per un periodo di tempo assai limitato (da 15 giorni a due mesi, in media). Questo Team di esperti fa leva sulla tecnica detta di Expert Judgement (esperienza di gestione di progetti similari, in contesti normalmente più avanzati) per fornire al Committente pubblico:

  1. a) una corretta analisi del fabbisogno;
  2. b) la necessaria iniziale verifica di pre-fattibilità dell’intervento (senza ricorso alle onerose indagini di campo);
  3. c) una realistica definizione dell’obiettivo e dei risultati attesi del progetto;
  4. d) la stima preliminare ma sufficientemente attendibile del budget;
  5. e) gli elementi per consentire al decisore pubblico se procedere con la successiva verifica di fattibilità e la progettazione dell’intervento (che sono attività onerose);
  6. f) gli indicatori per determinare professionalmente le priorità dell’intervento nella programmazione generale; f) i ‘Termini di Riferimento’ per poter mettere a gara le successive fasi di formulazione e approfondimento progettuale dell’intervento;
  7. g) il Procurement Plan, ovvero il piano di tutte le gare (di servizi, forniture e lavori) necessarie per la realizzazione del progetto, con le procedure raccomandate e le scadenze previste.

Un’imperdonabile dimenticanza

Il nuovo Codice dei contratti pubblici introduce importanti innovazioni, avviando l’auspicato riallineamento con le best practice comunitarie.

Tuttavia il Codice contiene un’imperdonabile ‘dimenticanza’.

Sono trascorsi 18 anni dalla Nota esplicativa della Direttiva CIPE n. 70 del 9 del luglio 1998, che spiegava – nell’urgenza dell’avvio dell’allora Agenda 2000 – l’approssimazione del sistema italiano che confonde pre-fattibilità e fattibilità del progetto ma l’errore non è stato corretto neanche dal nuovo codice.

Infatti, il Titolo III (Pianificazione, programmazione e progettazione) descrive i risultati attesi dalla fase di programmazione (art. 21) e, dopo aver introdotto lo strumento del dibattito pubblico (art. 22), passa direttamente a descrivere i tre livelli della progettazione (art. 23) che, notoriamente – nel contesto europeo e internazionale – sono parte della Fase di Formulazione del progetto (anche detta di Preparazione), saltando la Fase di Identificazione. Si veda lo schema qui allegato.

Peraltro, la Fase di Identificazione del progetto, che pur richiede un tempo assai contenuto (da 15 giorni a due mesi in media per i progetti sopra-soglia), è notoriamente cruciale per la qualità del progetto e per l’efficacia della sua realizzazione. Essa dà luogo ai deliverable indicati qui di seguito, del tutto assenti nel contesto italiano dei contratti pubblici.

Project cycle UE: i deliverable di ciascuna fase

Project cycle UE: i deliverable di ciascuna fase

Studio di Identificazione (o di pre-fattibilità, o di pre-design). Definisce, in forma inequivocabile e realistica, obiettivo e risultati attesi del progetto. Questo studio, di poche pagine e senza indagini di campo, è realizzato da un ristretto Team di esperti (1-3 consulenti senior con un minimo di 10-15 anni di esperienza specifica) che opera con la tecnica detta di Expert Judgement: identificati i fabbisogni (opportunamente riordinati, in relazione di causa-effetto), definisce e quantifica obiettivi e risultati attesi attraverso la contestualizzazione e quantificazione parametrica delle possibili soluzioni progettuali, ricavate dall’esperienza di gestione in progetti similari ed in contesti generalmente più avanzati.

Termini di Rifermento (noti come ToR nel contesto UE e internazionale). In cascata allo Studio di Identificazione, il Team è in grado di definire i ‘Termini di riferimento’ per poter mettere a gara le successive fasi di fattibilità e approfondimento progettuale dell’intervento. I ToR sono redatti su template riconosciuto e utilizzato universalmente, a guida del successivo ciclo di servizi (dalla fattibilità al collaudo). Consentono, tra l’altro, una stima del budget per i cruciali servizi d’ingegneria e architettura basata sulla stima dell’effettivo fabbisogno di risorse in personale, consentendo di superare le approssimative e anacronistiche ‘stime del corrispettivo’- attualmente in vigore in Italia – ottenute parametricamente sul costo stimato delle opere (e, al riguardo, la domanda è: ‘Costo delle opere stimato da chi, senza la Fase di Identificazione?’).

Procurement Plan (si potrebbe tradurre Piano – non Programma, che è altra cosa – delle acquisizioni). E’ lo strumento che definisce i fabbisogni di tutte le gare (di servizi, forniture e lavori) necessarie per la realizzazione del progetto: sulla base dell’analisi del mercato e dei rischi, il Procurement Plan propone al decisore pubblico le procedure di gara più idonee per l’intero progetto, tra l’altro suggerendo l’opzione ottimale tra l’appalto integrato (che non è vietato ma è una delle possibili best practice in Europa) o l’approccio tradizionale (affidamento dei soli lavori sulla base della progettazione esecutiva).

Il vecchio quadro normativo e regolamentare affidava al RUP la redazione del Documento Preliminare alla Progettazione (tra l’altro – con un approccio poco consapevole delle difficoltà del ruolo – il vecchio ordinamento consentiva che il ruolo del RUP potesse essere svolto anche da un tecnico non laureato). La redazione di questo documento, che di fatto poteva essere considerato un ‘surrogato di paese’ dello Studio di Identificazione internazionale, si configurava spesso come un adempimento cartaceo, rapidamente dimenticato nel corso del progetto, perché sostanzialmente irrealistico nella definizione e quantificazione dei risultati attesi (si vedano gli sforamenti di budget o il ridimensionamento, anche qualitativo, dei risultati attesi della maggioranza dei progetti italiani di infrastrutture).

Il nuovo Codice affida all’ANAC (art. 31) i compiti di definire i compiti specifici del cacofonico RUP (che nel contesto UE è più dignitosamente chiamato Project Manager del progetto). E tuttavia l’ANAC, nelle Linee Guida pubblicate il 21/06/2016, non ha neanche citato il Documento Preliminare alla Progettazione tra i compiti del RUP.

C’è da dire che nel passato l’ANAC ha dimostrato un approccio di project control sostanzialmente di tipo ex-post, con il risultato che la vigilanza è apparsa in alcuni importanti casi tardiva e prevalentemente sanzionatoria1 piuttosto che ispirata a prevenire i malfunzionamenti.

Sul piano dell’organizzazione del Sistema di Public Procurement italiano, come definito dal nuovo codice, la proposta di introduzione della strategica Fase di Identificazione comporta anche l’onere di dover proporre un sistema efficiente e trasparente di selezione degli esperti individuali senior ai quali affidare la redazione dei deliverable della Fase di Identificazione.

Questo aspetto, più che essere un onere, può essere considerato un’irripetibile opportunità per dare trasparenza a tutto il sistema di affidamento delle consulenze individuali, che in Italia è stato più volte riconosciuto dalla Corte dei Conti come ‘oscuro’, poco trasparente e spesso dannoso per il contribuente pubblico.

Nelle proprie Relazioni annuali, la Corte dei Conti ha spesso raccomandato alla Pubblica Amministrazione una ‘stretta’ nell’affidamento delle consulenze individuali, che invece nel contesto UE e internazionale sono largamente utilizzate, perché economicamente più vantaggiose rispetto al ricorso a risorse interne.

Le singole stazioni appaltanti, anche se centralizzate e con qualificazione certificata dall’ANAC, non possono possedere internamente personale fisso con l’elevata specializzazione richiesta da ciascuna fase di ciascun particolare progetto. È pertanto buona prassi UE e internazionale affidare all’esterno – ma ovviamente con procedura competitiva (al riguardo, in UE si utilizza largamente l’Accordo Quadro) – tutte quelle attività strategiche di assistenza tecnica e consulenza che richiedono elevata specializzazione per un periodo limitato nel tempo: come quelle, in particolare, per le attività di Identificazione del progetto (e di valutazione delle offerte da parte dei Commissari di gara, di audit, ecc.).

Problemi

L’assenza della Fase di Identificazione comporta, tra l’altro, i seguenti problemi:

– Il progetto è avviato senza una chiara analisi di pre-fattibilità, senza una professionale definizione di obiettivo e risultati attesi e senza un’attendibile stima preliminare di budget.

– Non ci sono i Termini di Riferimento per l’affidamento dei servizi d’ingegneria e architettura, a partire da quelli necessari per mettere a gara lo Studio di Fattibilità (impropriamente definito dal nuovo Codice ‘Progetto di fattibilità’) e la progettazione. Il Progetto di Fattibilità, che propriamente prevede ed è basato sulle onerose indagini di campo per un’attendibile stima dei costi, andrà ‘a ruota libera’.

– Il progetto ‘parte’ senza una professionale analisi delle opzioni di procurement (appalto tradizionale, appalto integrato, altre forme), ed il codice si affida a una grossolano divieto dell’appalto integrato per i settori ordinari (che, in taluni specifici casi è considerata la best practice in UE) per cercare di scongiurare il rischio di varianti da parte dell’Impresa già in fase di progettazione esecutiva (non conoscendo i più opportuni strumenti di project management per evitare questo rischio).

– Le consulenze individuali sono ‘demonizzate’ nel sistema italiano, particolarmente dalla Corte dei Conti, perché non si fa uso di un sistema competitivo di affidamento che costituisce la best practice della UE per questo tipo di affidamenti strategici ma di importo sotto-soglia comunitaria.

Proposta

– Introduzione della Fase di Identificazione. Introduzione di un articolo del Codice (tra il 21 e il 22), che riconosca il carattere fondante della Fase di Identificazione dei progetti e definisca gli obiettivi e i contenuti essenziali dei deliverable di questa fase (Studio di Pre-Fattibilità, TOR e Procurement Plan), demandando all’ANAC il compito di definire il modello standard (il template) per tali deliverable.

– Introduzione nelle Linee Guida dell’ANAC della raccomandazione (con obbligatoria giustificazione di ogni deroga) dell’utilizzo dell’Accordo Quadro gestito da CONSIP a livello nazionale, per l’affidamento dei servizi sotto-soglia d’ingegneria e di architettura di importo superiore a 30,000 €. Questa efficiente e trasparente modalità di affidamento, che nella UE si conclude in 21 giorni calendario dalla richiesta formale della consulenza da parte delle stazioni appaltanti al gestore dell’Accordo Quadro, consentirebbe, tra l’altro, l’impiego delle professionalità adeguate nella strategica Fase di Identificazione.

In annesso a questa nota si forniscono, a titolo semplificativo, i contenuti standard dei tre deliverable della Fase di Identificazione) menzionati sopra (in altre parole, l’indice dei Template di Studio di Identificazione e dei TOR, nonché un esempio del sommario del Procurement Plan)

Su richiesta, l’autore di questa Nota rende disponibili i template dei suddetti tre cruciali deliverable della fase di identificazione, in lingua italiana, perfettamente armonizzati con le prassi EU e con l’attuale quadro normativo italiano.

Articolo di Angelo Bianchi, PMP ®, Procurement Specialist


Lascia una risposta

L'indirizzo email non verrà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *