Libera prestazione di servizi e attività professionale in regime di stabilimento

Recentemente il Centro studi del CNI ha realizzato una pubblicazione dal titolo La libera prestazione di servizi e l’attività professionale in regime di stabilimento a seguito del d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59. Riportiamo la sintesi del volume, a cura dell’ing. Romeo La Pietra, presidente del Consiglio direttivo del Centro studi.

Con il d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, il Governo italiano ha dato attuazione alla direttiva 2006/123/Ce del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006. Relativa ai servizi del mercato interno.
La direttiva 123/2006 ha l’obiettivo di realizzare un mercato comune dei servizi all’interno dello spazio giuridico dell’Unione europea. Essa, pertanto, reca il quadro normativo di riferimento per il mutuo riconoscimento delle prestazioni riconducibili alla categoria dei servizi forniti dietro corrispettivo economico, con l’eccezione dei settori esclusi e fatte salve le previsioni della precedente direttiva 36/2005 (attuata dal d.lgs. 206/2007) in materia di professioni regolamentate.

Più precisamente, se la direttiva 36/2005 (e, quindi, il decreto 206/2007) stabilisce le condizioni di esercizio di determinate professioni in uno Stato membro diverso da quello in cui il professionista ha la cittadinanza e ha svolto i propri studi o acquisito la propria esperienza professionale, la direttiva 123/2006 (e il decreto attuativo 59/2010) regola invece aspetti diversi, tra i quali le condizioni di ammissibilità delle comunicazioni commerciali e delle attività multidisciplinari, l’assicurazione per la responsabilità professionale e le nuove regole per la semplificazione degli adempimenti amministrativi.

I rapporti tra le direttive 123/2006 e 36/2005
Sono regolati in base al principio di specialità: l’art. 3, par. 1, della direttiva 123/2006 contiene, difatti, un’apposita clausola, secondo cui le disposizioni della direttiva 36/2005 prevalgono su quelle della direttiva 123/2006, qualora presentino un contenuto difforme e incompatibile con queste ultime. Il medesimo criterio trova applicazione nei rapporti tra i rispettivi decreti di attuazione.

Pur avendo ambiti materiali differenti, le normative introdotte dalle direttive 36/2005 e 123/2006 – e con esse i rispettivi decreti attuativi – presentano, però, alcuni punti di interferenza (¹), in particolare per ciò che attiene alla libera prestazione di servizi in regime occasionale e l’esercizio di attività professionale in regime di stabilimento.

Sino all’entrata in vigore del d.lgs. 59/2010, il regime di abilitazione all’esercizio delle professioni regolamentate – tra cui, ovviamente, rispettivamente, dal titolo II (articoli 10 e ss.), per la libera prestazione di servizi in regime occasionale (partecipazione a gara d’appalto), e dal titolo III (articoli 16 e ss.), per l’esercizio di attività professionali in regime di stabilimento (apertura di uno studio professionale) del d.lgs. 206/2007.

Per quanto concerne l’esercizio di attività professionale in regime di stabilimento, il decreto legislativo 206/2007 prevede che il professionista richiedente presenti rituale domanda all’autorità competente (per gli ingegneri il Ministero della giustizia), la quale è tenuta ad accertare la completezza della documentazione esibita entro 30 giorni dal ricevimento della domanda, dandone poi notizia all’interessato. Qualora siano necessarie eventuali integrazioni, la stessa Autorità deve richiederle direttamente . Una volta in possesso della documentazione necessaria, il Ministero della giustizia indice una conferenza di servizi finalizzata alla valutazione dei titoli acquisiti. Vi partecipano rappresentati delle amministrazioni interessate, del Dipartimento delle politiche comunitarie, del Ministero degli esteri nonché un rappresentate dell’Ordine professionale di riferimento.

Il Ministero della giustizia si pronuncia sulla richiesta di riconoscimento con decreto motiviato “da adottarsi nel termine di tre mesi dalla presentazione della documentazione completa da parte dell’interessato”, che può contenere l’indicazione di eventuali misure compensative (compimento di un tirocinio di adattamento non superiore a tre anni o superamento di una prova attitudinale). Il decreto è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale.

Ulteriori adempimenti
Il decreto 59/2010, all’articolo 45, introduce adempimenti ulteriori rispetto a quelli precedentemente esaminati. L’articolo 45 si occupa, infatti, di disciplinare il procedimento necessario per l’iscrizione “in albi registri o elenchi per l’esercizio di professioni regolamentate”. Si tratta di prescrizioni finalizzate all’iscrizione all’Albo da parte del professionista straniero che intenda esercitare, nei limiti indicati dalle disposizioni del d.lgs. 206/2007, un’attività professionale nel nostro Paese.

Ai sensi dell’articolo 45 del d.lgs. 59/2010, la domanda di iscrizione deve essere presentata “al Consiglio dell’ordine o al Collegio professionale competente”, corredata dei documenti “comprovanti il possesso dei requisiti stabiliti per ciascuna professione dal rispettivo ordinamento”, che in questo caso coincide esclusivamente con il decreto di riconoscimento rilasciato dal Ministero della giustizia (per la professione di ingegnere) e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. Il procedimento, così instaurato, deve concludersi al massimo entro due mesi dalla presentazione della domanda e il rigetto della domanda di iscrizione “per motivi di incompatibilità o di condotta” può essere pronunciato solo dopo che il richiedente sia stato invitato a comparire dinnanzi al competente Consiglio dell’Ordine. Se il termine anzidetto di conclusione del procedimento non viene rispettato dal Consiglio dell’Ordine richiesto, trova applicazione il principio del silenzio-assenso.

Il procedimento previsto dall’art. 16 del d.lgs. 206/2007 può ritenersi dunque un sub procedimento (preliminare) che si innesta in quello (generale) di iscrizione del richiedente straniero all’Albo professionale corrispondente, definito dagli artt. 45 e 46 del d.lgs. 59/2010.
Quando si tratta della regolamentazione dell’esercizio di un’attività professionale in regime di stabilimento, il combinato disposto degli articoli 16 del d.lgs. 206/2007 e degli artt. 45 e 46 del d.lgs. 59/2010 offre un quadro normativo sufficientemente chiaro per la definizione del procedimento pertinente. Lo stesso, tuttavia, non può affermarsi per l’esercizio in forma occasionale.

In questo caso, infatti, ai sensi dell’articolo 10 del d.lgs. 206/2007, il professionista “che si sposta per la prima volta da un altro Stato membro sul territorio nazionale per fornire servizi” è tenuto a informare 30 giorni prima, salvo casi d’urgenza, l’autorità locale competente “di cui all’articolo 5” (nel caso dei professionisti ingegneri, il Ministero della giustizia), mediante una dichiarazione scritta recante informazioni sulla prestazione dei servizi che intende svolgere “nonché sulla copertura assicurativa o analoghi mezzi di protezione personale o collettiva per la responsabilità professionale”.

Al momento della prima prestazione, tale dichiarazione dovrà essere integrata da una serie di documenti, tra cui l’attestazione della nazionalità del prestatore, “la certificazione dell’autorità competente che attesti che il titolare è legalmente stabilito in uno Stato membro per esercitare le attività in questione e che non gli è vietato esercitarle, anche su base temporanea, al momento del rilascio dell’attestato” (²), oltre a un documento attestante il possesso della qualifica professionale richiesta e, per le professioni che ricadono nel settore della sicurezza (tra cui rientra anche quella di ingegnere), un documento attestante l’assenza di condanne penali.

L’articolo 11, comma 1 del d.lgs. 206/2007 stabilisce, inoltre, che per le professioni regolamentate “aventi ripercussioni in materia di pubblica sicurezza o di sanità pubblica”, le Autorità competenti possono procedere “a una verifica delle qualifiche professionali del prestatore prima della prima prestazione di servizi”, allo scopo esclusivo di “evitare danni gravi per la salute o la sicurezza del destinatario del servizio per la mancanza della qualifica professionale del prestatore”. In proposito, il Dipartimento per gli Affari di giustizia del Ministero della giustizia, con nota del 29 aprile 2009 indirizzata al Dipartimento delle Politiche comunitarie e agli Ordini interessati, ha indicato esplicitamente tra le “professioni potenzialmente idonee ad avere ripercussioni in materia di pubblica sicurezza o sanità pubblica, interpretando il concetto di pubblica sicurezza come materia attinente alla incolumità pubblica” quella di ingegnere.
Il Ministero, però, ha un mese di tempo dalla ricezione della dichiarazione e dei documenti a corredo, per informare il prestatore che non sono necessarie verifiche preliminari, ovvero per comunicare l’esito della verifica, ovvero ancora, in caso di difficoltà, per segnalare il motivo del ritardo e la data entro cui sarà adottata la decisione definitiva, “che in ogni caso dovrà essere adottata entro il secondo mese dal ricevimento della documentazione completa”. Trascorso tale mese si applica il principio del silenzio-assenso. Il comma 5 prescrive, infatti, che in assenza di determinazioni da parte dell’autorità competente “entro il termine fissato nei commi precedenti”, la prestazione di servizi può comunque essere effettuata.

Il comma 1, dell’art. 13 del d.lgs. 206/2007 stabilisce, inoltre, che la dichiarazione (di cui all’art. 1, comma 1) che il professionista straniero è tenuto a presentare al Ministero della giustizia, è trasmessa da quest’ultimo “al competente Ordine o Collegio professionale [all’Ordine degli ingegneri competente, dunque]”. Una volta ricevuta tale dichiarazione (unitamente alla documentazione a corredo), l’Ordine provvede “a una iscrizione automatica in apposita sezione degli albi istituiti e tenuti presso i consigli provinciali e il consiglio nazionale con oneri a carico dell’Ordine o del Collegio stesso”, la cui validità è limitata al tempo di efficacia della dichiarazione. Tale adempimento si configura inequivocabilmente come un obbligo, non godendo l’Ordine competente di alcun margine di discrezionalità nella valutazione della richiesta.

Se una simile semplificazione può apparire giustificata qualora il Ministero vigilante abbia già effettivamente verificato la regolarità della documentazione del richiedente, lo stesso non può certamente affermarsi nei casi in cui il Ministero abbia rigettato la richiesta (quando cioè la verifica preliminare di cui all’art. 11 abbia dato esito negativo), ovvero non abbia potuto esaminarla nel termine legalmente stabilito.

Tuttavia, dalla lettera dell’art. 13 non si evince alcuna differenza tra i casi anzidetti. Ciò, tuttavia, appare poco coerente con le stesse finalità della normativa europea, che consente la prestazione di servizi in forma occasionale o temporanea all’interno dello spazio giuridico dell’Unione, a condizione che il prestatore offra sufficienti garanzie di qualificazione professionale rispetto all’attività da svolgere.

Un vulnus da sanare
La differenza di disciplina tra la prestazione di servizi in forma occasionale (eccessivamente “liberalizzata”) e in regime di stabilimento (soggetta, invece, a un duplice controllo del Ministero e dell’Ordine) definita dal combinato disposto del d.lgs. 206/2007 e del d.lgs. 59/2010 costituisce un vulnus nel quadro normativo che necessita di essere urgentemente sanato.

Si tenga conto, in proposito, che l’art. 48 del d.lgs. 59/2010 delega all’esecutivo, ai sensi dell’art. 17 della l. 23 agosto n. 400, e successive modificazioni, su proposta del Ministero della giustizia e di concerto con i ministri competenti per materia, l’adozione di appositi regolamenti “per adeguare la regolamentazione vigente in materia di esercizio delle professioni regolamentate, in parti colare con riferimento all’ordinamento professionale (…) degli ingegneri e degli architetti ai principi contenuti nel presente decreto legislativo, in particolare agli artt. 45 e 46”.
La prospettiva di un riordino dell’ordinamento professionale costituisce l’occasione per una razionalizzazione, a maggiore tutela dell’interesse generale, dei procedimenti autorizzativi sopra descritti.

Tratto da Premessa e Sintesi del volume La libera prestazione di servizi e l’attività professionale in regime di stabilimento a seguito del d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, a cura del Centro Studi del CNI

Note
1. Si veda, in proposito, la circolare del CNI n. 337 del 17 maggio 2010.
2. Così il comma 2, lettera b) dell’articolo 10 del d.lgs. 206/2007.

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